2.1 Ferramentas para Compras Públicas Sustentáveis
Neste módulo serão apresentadas as ferramentas disponíveis atualmente para realização de Compras Públicas Sustentáveis no mundo e no Brasil. Muitas iniciativas para inclusão de critérios de sustentabilidade nas compras governamentais têm sido realizadas.
O entendimento das dificuldades e oportunidades relacionadas à movimentação de mercados para a oferta de produtos ambiental e socialmente adequados, ou a mobilização de governos para a instituição de políticas que adotem, efetivamente, um caminho rumo à sustentabilidade, dar-se-á através da apresentação destas ferramentas. Pretendemos com isto dar subsídios ao aluno para compreensão das características principais que deverão ser observadas neste processo.
Por este motivo, apresentaremos inicialmente, algumas ferramentas para a implementação de compras sustentáveis. Em seguida, considerando as peculiaridades nacionais, será apresentada uma nova ferramenta que tem como função direcionar agentes públicos, em qualquer esfera de governo, para o entendimento sobre os impactos sociais e ambientais dos produtos, bem como sobre os critérios de sustentabilidade a eles correlatos.
2.1.1 A Campanha Procura +
Em 2004 o ICLEI – Governos Locais pela Sustentabilidade criou a Campanha Procura+ na Europa, uma iniciativa pensada para apoiar autoridades governamentais pela Europa na implementação de compras públicas sustentáveis, além de ajudar a promover suas conquistas. A Campanha foi desenvolvida para os compradores e funcionários em contato com assuntos de sustentabilidade nos órgãos públicos.
A Campanha estabelece como metodologia para implementação das compras sustentáveis os seguintes Marcos:
1) Preparação: neste momento devem ser estabelecidas e definidas as estruturas de trabalho e elaborando um inventario de base das práticas atuais de licitação. Esta fase envolve o conhecimento e medição da situação atual de compras da administração, para que, posteriormente seja possível avaliar as vantagens obtidas com a realização da compra sustentável;
2) Estabelecimento de metas: nesta fase devem ser estabelecidas metas para interesses específicos, direcionadas à estrutura da autoridade pública implementadora.
3) Desenvolvimento de um plano de ação: momento no qual é feito o planejamento geral das atividades necessárias para implementação de compras sustentáveis no órgão público. Este plano deverá fazer referência às etapas a serem perseguidas para a implementação e ainda, à definição de equipes de trabalho, órgãos envolvidos, prazos, indicadores e resultados esperados;
4) Implementação do plano de ação: refere-se à execução do plano, à ação propriamente dita. Pode envolver desde a edição de ato normativo para subsidiar a realização da licitação sustentável, até a realização da própria compra sustentável. Trata-se de etapa relativa tanto às metas, quanto aos resultados almejados pela administração.
5) Monitoramento e Avaliação: etapa final da implementação, esta fase é fundamental para conhecimento da autoridade local tanto dos benefícios obtidos quanto dos erros cometidos durante a implementação. Esta identificação é essencial para a continuidade do processo em relação a outros produtos ou órgãos.
2.1.2 Guia Smart SPP
Outro exemplo de metodologia está no Guia Smart SPP para autoridades públicas, desenvolvido no âmbito da campanha Procura+ do ICLEI com o apoio da União Européia (Intelligent Energy). Este tem como finalidade ajudar as autoridades públicas a incentivar a inovação e a eficiência energética através das compras públicas, em especial através do diálogo entre os fornecedores e produtores.
São seis passos principais para a realização de uma compra pública sustentável:
1) Identificar os grupos apropriados: este passo tem como objetivo identificar quais são as áreas/setores/departamentos mais apropriados para incentivar a inovação, bem como o nível de ambição da administração;
2) Definir as equipes do projeto: tem como objetivo formar uma equipe com competência de gestão, técnica e legais apropriadas;
3) Definir as necessidades da administração: refere-se ao interesse da administração, ou seja, qual a necessidade real da administração que a compra deve satisfazer;
4) Informar o mercado: implica em dar ao mercado tempo suficiente para responder às necessidades futuras da administração. É um passo relevante para o sucesso da compra sustentável, que pressupõe o conhecimento do mercado;
5) Consultar o mercado: consiste na avaliação das potenciais soluções que podem estar disponíveis no mercado e que satisfazem o interesse da administração;
6) Selecionar o procedimento licitatório e preparar os documentos do certame: envolve a determinação de qual procedimento de compra deve ser utilizado e o desenvolvimento dos documentos da licitação com as especificações e justificativas adequadas.
Vale citar, ainda o Marrakech Task Force como um processo global de apoio à elaboração de um quadro de dez anos de Programas e Ações voltadas ao consumo e produção sustentáveis, em conformidade com o estabelecido no Plano de Ação de Joanesburgo. Este plano, elaborado com o suporte das agências da ONU – UNEP – United Nations Environment Programme e UN DESA – United Nations Department of Economic and Social Affairs - foi apresentado na 19ª Sessão das Nações Unidas pelo Desenvolvimento Sustentável em 2011.
O Marrakech Task Force reúne iniciativas voluntárias por parte dos governos, que em cooperação com vários outros parceiros do Norte e do Sul, comprometem-se a realizar um conjunto de ações concretas a nível nacional ou regional que promovam uma mudança em direção a padrões de consumo e produção sustentáveis.
Em relação às compras públicas sustentáveis, esta força tarefa tem como objetivo promover e apoiar a implementação de programas licitação que incentivem a utilização de produtos e serviços sustentáveis. São atividades deste processo:
1) O desenvolvimento de orientações práticas e ferramentas para contratações sustentáveis;
2) A realização de pesquisas e a preparação de documentos de orientação sobre compras públicas sustentáveis;
3) A promoção de compras públicas sustentáveis por meio de treinamentos e assistência;
4) A facilitação do diálogo e do trabalho entre as partes interessadas e os países.
Participam destas atividades governos (EUA, Ghana, Indonésia, China, Argentina, El Salvador, República Checa, Suíça, Reino Unido, Áustria, Estado de São Paulo), organizações como UN DESA, UNEP, ICLEI, Comunidade Européia, ILO, OECD, e financiadores como WTO e World Bank.
Um dos primeiros projetos sobre Compras Públicas Sustentáveis no Brasil foi o desenvolvido pelo ICLEI no âmbito da campanha cidades pela Proteção do Clima – CCP, vinculado à Campanha de Compras Públicas do Secretariado Europeu do ICLEI – Procura+. O ICLEI-Brasil, em parceria com o Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (GVces) desenvolveu uma metodologia que foi aplicada a partir de trabalho conjunto com os governos piloto.
Com a metodologia de Compras Públicas Sustentáveis destaca-se a importância do processo de licitação sustentável, das ferramentas de medição de desempenho e da comparação, e da busca por melhorias contínuas.
1) Mapeamento/Perfil de Consumo - Neste momento, devem ser estabelecidos os parâmetros, diretrizes, metas e interesse da administração com o projeto. A definição do escopo envolve o estabelecimento de metas claras, de um plano de trabalho objetivo, definição dos órgãos envolvidos no processo e formação de uma equipe bem estruturada (com competências diversificadas) e conhecimento jurídico-formal específico. Este estágio busca a identificação e revelação do que a autoridade pública compra atualmente , em quais aspectos as melhorias podem ter efeitos ambientais e econômicos positivos, visando criar fundamentos bem estruturados para subsidiar a tomada de decisões.
2) Seleção de produtos - Nesta etapa são selecionados produtos para realização do trabalho, levando-se em consideração o impacto dos produtos no meio ambiente, sua relação com o consumo, a relevância econômica que possuem dentro do sistema de compras públicas em processo de atualização e inovação, bem como o impacto social da utilização deste produto chave. Busca-se neste momento identificar quais produtos serão comprados, em que quantidade e quando, mediante o estabelecimento de critérios chave para a eficácia do processo e atendimento das metas almejadas.
3) Levantamento das Alternativas Sustentáveis - Inclui o desenvolvimento de critérios e recomendações de produtos selecionados pelos governos participantes, através de uma pesquisa de mercado sobre as alternativas disponíveis.
4) 1º Inventário de Base - Inventário dos produtos selecionados detalhando quantidades compradas, critérios ambientais, gastos, entre outros dados relevantes que juntos, oferece um retrato sobre as compras do governo. Refere-se à análise e catalogação da informação disponível; identificação de lacunas na informação; no preenchimento destas lacunas e na documentação dos resultados da pesquisa em um relatório que esteja estruturado de acordo com grupos de produtos;no resumo da informação obtida.
5) Inclusão dos produtos no Catálogo: Esta etapa da metodologia habilita os compradores do governo a comprarem os produtos levantados através da inclusão desses produtos no Catálogo/Registro de Preços. É uma etapa essencial dentro do processo, pois permite a compra de produtos mais sustentáveis.
6) Termo de Referência e Processo Licitatório: refere-se ao desenvolvimento de editais que integram critérios sustentáveis com o objetivo de efetuar a compra de produtos mais sustentáveis.
7) Compra dos produtos: efetuar a compra dos produtos mais sustentáveis, registrar e acompanhar desempenho dos produtos adquiridos.
8) 2º Inventário de Base: oferece a possibilidade de comparação entre os períodos que antecederam a implementação do projeto e depois que a metodologia de CPS foi aplicada. Possibilita a avaliação econômica, ambiental e social do desempenho dos governos na aquisição de produtos mais sustentáveis.
2.2 Realização de uma contratação sustentável no Governo Federal
Como vimos acima, são diversas as formas de se implementar compras públicas sustentáveis. Cada órgão ou instituição deve encontrar a maneira viável de introduzir estes conceitos em seu sistema de compras e contratações. Entretanto, podemos identificar dois elementos principais que envolvem as compras públicas sustentáveis: o primeiro referente a cultura organizacional/institucional do órgão interessado em sua implementação e o segundo relativo a oferta de produtos no mercado.
Dentro destes grandes grupos, muitas são as possibilidades de implementação. Tanto é assim que vimos, em um primeiro momento , que o plano de ação identifica as etapas de implementação. Já em um segundo momento , apresentamos uma metodologia específica se implementar as compras sustentáveis. Ainda, se tomarmos o eixo do mercado como o fator principal, a metodologia voltada para a inovação e eficiência energética demonstra-se a ferramenta mais adequada.
Nos próximos tópicos trataremos dos passos para a realização de uma compra sustentável na esfera federal.
2.2.1 Tabela de Impactos e Critérios
Inicialmente é importante destacar que, conforme exposto no módulo 1, a identificação de critérios ambientais e sociais nem sempre é uma tarefa fácil. Isso ocorre devido a conflitos que um e outro critério podem possuir entre si, ou em função da indisponibilidade de produto alternativo no mercado, ou ainda, devido ao desconhecimento dos fatores adequados em relação ao ciclo de vida do produto. A ferramenta que será apresentada neste item tem como função auxiliar o aluno na identificação dos critérios de sustentabilidade que devem ser observados para a realização de uma contratação sustentável. Trata-se de uma Matriz de Impactos elaborada especialmente para auxiliar a identificação dos:
1) impactos ambientais e sociais dos produtos a serem adquiridos pela administração;
2) critérios ambientais e sociais a eles correlatos;
3) indicadores sócio-ambientais;
A matriz de impactos relaciona os elementos ambientais e sociais que devem ser observados em relação a um produto ou seu processo de produção, ou seu descarte final, e em seguida, apresenta os indicadores respectivos para aferição dos critérios de sustentabilidade. Apresentamos, ainda, uma lista de sete famílias de produtos e os respectivos impactos primários que podem ser utilizados como base para definição do critério de sustentabilidade a ser adotado.
2.2.2 Etapas a serem percorridas
Tendo o conhecimento dos conceitos fundamentais que subsidiam uma contratação sustentável (módulo 1) e das ferramentas disponíveis para implementação, resta-nos aferir as etapas que devem ser percorridas para a realização de uma compra sustentável.
O primeiro passo é identificar qual o interesse da administração com a aquisição daquele bem. O interesse da administração é fundamental para dimensionar o objeto da licitação e as características que devem ser levadas em conta no momento da especificação. Este interesse levará à elaboração da justificativa adequada no processo licitatório.
Os critérios de sustentabilidade a serem adotados são definidos neste primeiro momento porque devem fazer parte do interesse da administração. Resumidamente, é interesse da administração, por exemplo, comprar lâmpadas mais eficientes, porque duram mais e gerarão uma economia a longo prazo, em relação à aquisição de lâmpadas ineficientes maiss baratas.
O segundo passo é identificar a melhor alternativa deste bem, em termos de eficiência, economicidade e sustentabilidade, presente no mercado. Em seguida avaliar se existe, no catálogo de materiais (CATMAT) da administração, uma alternativa que considere o critério ambiental/social, para que o interesse da administração seja atendido e, não havendo, o comprador/gestor público deverá solicitar o cadastramento do material, após efetuada a pesquisa de mercado, para que não se fruste a competitividade.
O terceiro é elaborar o instrumento convocatório com base no interesse da administração. O instrumento convocatório deve possuir uma especificação que considere os critérios de sustentabilidade escolhidos e uma a justificativa adequada, bem como critérios objetivos de julgamento . Ainda é importante mencionar que será adquirido o produto com o menor preço dentro dos critérios especificados pela administração.
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Neste módulo serão apresentadas as ferramentas disponíveis atualmente para realização de Compras Públicas Sustentáveis no mundo e no Brasil. Muitas iniciativas para inclusão de critérios de sustentabilidade nas compras governamentais têm sido realizadas.
O entendimento das dificuldades e oportunidades relacionadas à movimentação de mercados para a oferta de produtos ambiental e socialmente adequados, ou a mobilização de governos para a instituição de políticas que adotem, efetivamente, um caminho rumo à sustentabilidade, dar-se-á através da apresentação destas ferramentas. Pretendemos com isto dar subsídios ao aluno para compreensão das características principais que deverão ser observadas neste processo.
Por este motivo, apresentaremos inicialmente, algumas ferramentas para a implementação de compras sustentáveis. Em seguida, considerando as peculiaridades nacionais, será apresentada uma nova ferramenta que tem como função direcionar agentes públicos, em qualquer esfera de governo, para o entendimento sobre os impactos sociais e ambientais dos produtos, bem como sobre os critérios de sustentabilidade a eles correlatos.
2.1.1 A Campanha Procura +
Em 2004 o ICLEI – Governos Locais pela Sustentabilidade criou a Campanha Procura+ na Europa, uma iniciativa pensada para apoiar autoridades governamentais pela Europa na implementação de compras públicas sustentáveis, além de ajudar a promover suas conquistas. A Campanha foi desenvolvida para os compradores e funcionários em contato com assuntos de sustentabilidade nos órgãos públicos.
A Campanha estabelece como metodologia para implementação das compras sustentáveis os seguintes Marcos:
1) Preparação: neste momento devem ser estabelecidas e definidas as estruturas de trabalho e elaborando um inventario de base das práticas atuais de licitação. Esta fase envolve o conhecimento e medição da situação atual de compras da administração, para que, posteriormente seja possível avaliar as vantagens obtidas com a realização da compra sustentável;
2) Estabelecimento de metas: nesta fase devem ser estabelecidas metas para interesses específicos, direcionadas à estrutura da autoridade pública implementadora.
3) Desenvolvimento de um plano de ação: momento no qual é feito o planejamento geral das atividades necessárias para implementação de compras sustentáveis no órgão público. Este plano deverá fazer referência às etapas a serem perseguidas para a implementação e ainda, à definição de equipes de trabalho, órgãos envolvidos, prazos, indicadores e resultados esperados;
4) Implementação do plano de ação: refere-se à execução do plano, à ação propriamente dita. Pode envolver desde a edição de ato normativo para subsidiar a realização da licitação sustentável, até a realização da própria compra sustentável. Trata-se de etapa relativa tanto às metas, quanto aos resultados almejados pela administração.
5) Monitoramento e Avaliação: etapa final da implementação, esta fase é fundamental para conhecimento da autoridade local tanto dos benefícios obtidos quanto dos erros cometidos durante a implementação. Esta identificação é essencial para a continuidade do processo em relação a outros produtos ou órgãos.
2.1.2 Guia Smart SPP
Outro exemplo de metodologia está no Guia Smart SPP para autoridades públicas, desenvolvido no âmbito da campanha Procura+ do ICLEI com o apoio da União Européia (Intelligent Energy). Este tem como finalidade ajudar as autoridades públicas a incentivar a inovação e a eficiência energética através das compras públicas, em especial através do diálogo entre os fornecedores e produtores.
São seis passos principais para a realização de uma compra pública sustentável:
1) Identificar os grupos apropriados: este passo tem como objetivo identificar quais são as áreas/setores/departamentos mais apropriados para incentivar a inovação, bem como o nível de ambição da administração;
2) Definir as equipes do projeto: tem como objetivo formar uma equipe com competência de gestão, técnica e legais apropriadas;
3) Definir as necessidades da administração: refere-se ao interesse da administração, ou seja, qual a necessidade real da administração que a compra deve satisfazer;
4) Informar o mercado: implica em dar ao mercado tempo suficiente para responder às necessidades futuras da administração. É um passo relevante para o sucesso da compra sustentável, que pressupõe o conhecimento do mercado;
5) Consultar o mercado: consiste na avaliação das potenciais soluções que podem estar disponíveis no mercado e que satisfazem o interesse da administração;
6) Selecionar o procedimento licitatório e preparar os documentos do certame: envolve a determinação de qual procedimento de compra deve ser utilizado e o desenvolvimento dos documentos da licitação com as especificações e justificativas adequadas.
2.1.3 Marrakech Task Force
O Marrakech Task Force reúne iniciativas voluntárias por parte dos governos, que em cooperação com vários outros parceiros do Norte e do Sul, comprometem-se a realizar um conjunto de ações concretas a nível nacional ou regional que promovam uma mudança em direção a padrões de consumo e produção sustentáveis.
Em relação às compras públicas sustentáveis, esta força tarefa tem como objetivo promover e apoiar a implementação de programas licitação que incentivem a utilização de produtos e serviços sustentáveis. São atividades deste processo:
1) O desenvolvimento de orientações práticas e ferramentas para contratações sustentáveis;
2) A realização de pesquisas e a preparação de documentos de orientação sobre compras públicas sustentáveis;
3) A promoção de compras públicas sustentáveis por meio de treinamentos e assistência;
4) A facilitação do diálogo e do trabalho entre as partes interessadas e os países.
Participam destas atividades governos (EUA, Ghana, Indonésia, China, Argentina, El Salvador, República Checa, Suíça, Reino Unido, Áustria, Estado de São Paulo), organizações como UN DESA, UNEP, ICLEI, Comunidade Européia, ILO, OECD, e financiadores como WTO e World Bank.
2.1.4 Compras Públicas Sustentáveis no Brasil
Com a metodologia de Compras Públicas Sustentáveis destaca-se a importância do processo de licitação sustentável, das ferramentas de medição de desempenho e da comparação, e da busca por melhorias contínuas.
2) Seleção de produtos - Nesta etapa são selecionados produtos para realização do trabalho, levando-se em consideração o impacto dos produtos no meio ambiente, sua relação com o consumo, a relevância econômica que possuem dentro do sistema de compras públicas em processo de atualização e inovação, bem como o impacto social da utilização deste produto chave. Busca-se neste momento identificar quais produtos serão comprados, em que quantidade e quando, mediante o estabelecimento de critérios chave para a eficácia do processo e atendimento das metas almejadas.
3) Levantamento das Alternativas Sustentáveis - Inclui o desenvolvimento de critérios e recomendações de produtos selecionados pelos governos participantes, através de uma pesquisa de mercado sobre as alternativas disponíveis.
4) 1º Inventário de Base - Inventário dos produtos selecionados detalhando quantidades compradas, critérios ambientais, gastos, entre outros dados relevantes que juntos, oferece um retrato sobre as compras do governo. Refere-se à análise e catalogação da informação disponível; identificação de lacunas na informação; no preenchimento destas lacunas e na documentação dos resultados da pesquisa em um relatório que esteja estruturado de acordo com grupos de produtos;no resumo da informação obtida.
5) Inclusão dos produtos no Catálogo: Esta etapa da metodologia habilita os compradores do governo a comprarem os produtos levantados através da inclusão desses produtos no Catálogo/Registro de Preços. É uma etapa essencial dentro do processo, pois permite a compra de produtos mais sustentáveis.
6) Termo de Referência e Processo Licitatório: refere-se ao desenvolvimento de editais que integram critérios sustentáveis com o objetivo de efetuar a compra de produtos mais sustentáveis.
7) Compra dos produtos: efetuar a compra dos produtos mais sustentáveis, registrar e acompanhar desempenho dos produtos adquiridos.
8) 2º Inventário de Base: oferece a possibilidade de comparação entre os períodos que antecederam a implementação do projeto e depois que a metodologia de CPS foi aplicada. Possibilita a avaliação econômica, ambiental e social do desempenho dos governos na aquisição de produtos mais sustentáveis.
2.2 Realização de uma contratação sustentável no Governo Federal
Como vimos acima, são diversas as formas de se implementar compras públicas sustentáveis. Cada órgão ou instituição deve encontrar a maneira viável de introduzir estes conceitos em seu sistema de compras e contratações. Entretanto, podemos identificar dois elementos principais que envolvem as compras públicas sustentáveis: o primeiro referente a cultura organizacional/institucional do órgão interessado em sua implementação e o segundo relativo a oferta de produtos no mercado.
Dentro destes grandes grupos, muitas são as possibilidades de implementação. Tanto é assim que vimos, em um primeiro momento , que o plano de ação identifica as etapas de implementação. Já em um segundo momento , apresentamos uma metodologia específica se implementar as compras sustentáveis. Ainda, se tomarmos o eixo do mercado como o fator principal, a metodologia voltada para a inovação e eficiência energética demonstra-se a ferramenta mais adequada.
Nos próximos tópicos trataremos dos passos para a realização de uma compra sustentável na esfera federal.
2.2.1 Tabela de Impactos e Critérios
Inicialmente é importante destacar que, conforme exposto no módulo 1, a identificação de critérios ambientais e sociais nem sempre é uma tarefa fácil. Isso ocorre devido a conflitos que um e outro critério podem possuir entre si, ou em função da indisponibilidade de produto alternativo no mercado, ou ainda, devido ao desconhecimento dos fatores adequados em relação ao ciclo de vida do produto. A ferramenta que será apresentada neste item tem como função auxiliar o aluno na identificação dos critérios de sustentabilidade que devem ser observados para a realização de uma contratação sustentável. Trata-se de uma Matriz de Impactos elaborada especialmente para auxiliar a identificação dos:
1) impactos ambientais e sociais dos produtos a serem adquiridos pela administração;
2) critérios ambientais e sociais a eles correlatos;
3) indicadores sócio-ambientais;
A matriz de impactos relaciona os elementos ambientais e sociais que devem ser observados em relação a um produto ou seu processo de produção, ou seu descarte final, e em seguida, apresenta os indicadores respectivos para aferição dos critérios de sustentabilidade. Apresentamos, ainda, uma lista de sete famílias de produtos e os respectivos impactos primários que podem ser utilizados como base para definição do critério de sustentabilidade a ser adotado.
2.2.2 Etapas a serem percorridas
Tendo o conhecimento dos conceitos fundamentais que subsidiam uma contratação sustentável (módulo 1) e das ferramentas disponíveis para implementação, resta-nos aferir as etapas que devem ser percorridas para a realização de uma compra sustentável.
O primeiro passo é identificar qual o interesse da administração com a aquisição daquele bem. O interesse da administração é fundamental para dimensionar o objeto da licitação e as características que devem ser levadas em conta no momento da especificação. Este interesse levará à elaboração da justificativa adequada no processo licitatório.
Os critérios de sustentabilidade a serem adotados são definidos neste primeiro momento porque devem fazer parte do interesse da administração. Resumidamente, é interesse da administração, por exemplo, comprar lâmpadas mais eficientes, porque duram mais e gerarão uma economia a longo prazo, em relação à aquisição de lâmpadas ineficientes maiss baratas.
O segundo passo é identificar a melhor alternativa deste bem, em termos de eficiência, economicidade e sustentabilidade, presente no mercado. Em seguida avaliar se existe, no catálogo de materiais (CATMAT) da administração, uma alternativa que considere o critério ambiental/social, para que o interesse da administração seja atendido e, não havendo, o comprador/gestor público deverá solicitar o cadastramento do material, após efetuada a pesquisa de mercado, para que não se fruste a competitividade.
O terceiro é elaborar o instrumento convocatório com base no interesse da administração. O instrumento convocatório deve possuir uma especificação que considere os critérios de sustentabilidade escolhidos e uma a justificativa adequada, bem como critérios objetivos de julgamento . Ainda é importante mencionar que será adquirido o produto com o menor preço dentro dos critérios especificados pela administração.
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